ประเทศกำลังเดินสู่กับดักการคลังที่ไม่มีทางถอย

                      นักวิเคราะห์เตือน หากไม่ปฏิรูปเชิงโครงสร้างภายในทศวรรษนี้ งบบำนาญจะแซงงบเงินเดือนปี 2572  ขณะที่สิงคโปร์ใช้ข้าราชการน้อยกว่าครึ่งแต่ได้ผลลัพธ์เป็นสองเท่า

                     เมื่อรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีฝ่ายกฏหมายแถลงต่อสาธารณะว่ารัฐบาลมีนโยบายลดขนาดข้าราชการ โดยอ้างว่างบประมาณ “ไม่น้อยกว่า 72 เปอร์เซ็นต์” หมดไปกับเงินเดือนข้าราชการ จึงมอบหมายให้คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนได้พิจารณาแก้ปัญหาอย่างเร่งด่วนนั้น 

                  ตัวเลขดังกล่าวสร้างความสั่นสะเทือนในแวดวงการคลังสาธารณะ  ทว่าเมื่อตรวจสอบข้อเท็จจริงจากเอกสารงบประมาณปีงบประมาณ 2568 วงเงิน 3.752 ล้านล้านบาทอย่างละเอียด ภาพที่ปรากฏมีความซับซ้อนกว่านั้นมาก งบประมาณรายจ่ายบุคลากรโดยตรงอยู่ที่ 800,969 ล้านบาท หรือ 21.4 เปอร์เซ็นต์ ของวงเงินงบประมาณทั้งหมด ส่วนตัวเลข 72.1 เปอร์เซ็นต์นั้นหมายถึง “รายจ่ายประจำ” ซึ่งครอบคลุมทั้งดอกเบี้ยหนี้ ค่าบริหารงานทั่วไป และเงินบำนาญ  ความคลาดเคลื่อนในการสื่อสารตัวเลขนี้เองที่สะท้อนให้เห็นว่าแม้แต่ผู้กำหนดนโยบายอาจยังไม่เข้าใจโครงสร้างปัญหาอย่างแท้จริง

                            นักวิเคราะห์อธิบายว่า ปัญหาที่แท้จริงไม่ได้อยู่ที่ตัวเลขใดตัวเลขหนึ่ง แต่อยู่ที่แนวโน้มที่ดำเนินมาต่อเนื่องโดยไม่มีการแก้ไข ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (กพ.) เผยว่าในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา (2557–2566) กำลังคนภาครัฐโดยรวมเพิ่มขึ้นจาก 2.98 ล้านคน เป็น 3.04 ล้านคน โดยตัวเลขข้าราชการเพิ่มขึ้นเฉลี่ย 0.67 เปอร์เซ็นต์ต่อปี กล่าวคือในทุกปีที่ผ่านมา จำนวนผู้ได้รับการบรรจุใหม่มากกว่าจำนวนผู้เกษียณอายุอย่างสม่ำเสมอ ขณะที่ฐานภาษีของประเทศไม่ได้เติบโตในอัตราเดียวกัน วงจรนี้ได้กัดเซาะขีดความสามารถของรัฐในการลงทุนพัฒนาประเทศมาเป็นระยะเวลานาน และยิ่งเวลาผ่านไป แรงเหวี่ยงของระบบจะยิ่งรุนแรงขึ้น

                            สัญญาณเตือนภัยที่ชัดเจนที่สุดปรากฏขึ้นแล้วในปีงบประมาณ 2567 เมื่อรัฐบาลต้องดึงเงินคงคลังกว่า 8 หมื่นล้านบาทมาใช้จ่ายค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรที่เกินกว่างบประมาณที่ตั้งไว้ ครอบคลุมทั้งเงินบำนาญ ค่ารักษาพยาบาล และการขึ้นเงินเดือน ซึ่งเป็นครั้งแรกในรอบหลายปีที่งบกลางสำรองฉุกเฉินไม่เพียงพอรองรับภาระบุคลากรที่พุ่งสูงเกินคาด สถานการณ์นี้ไม่ใช่อุบัติเหตุทางการคลัง แต่เป็นผลลัพธ์ที่คาดการณ์ได้ล่วงหน้าจากโครงสร้างที่ไม่เคยได้รับการแก้ไข และสำนักงาน กพ. เองได้ประมาณการไว้อย่างตรงไปตรงมาว่า ภายในปี 2572 งบรายจ่ายบำนาญจะแซงหน้างบเงินเดือนข้าราชการที่ปฏิบัติงานอยู่จริง ซึ่งหมายความว่ารัฐจะต้องจ่ายเงินให้คนที่ไม่ได้ทำงานแล้วมากกว่าคนที่ยังทำงานอยู่

                             เมื่อเปรียบเทียบกับนานาประเทศในภูมิภาค ความแตกต่างที่ปรากฏยิ่งน่าวิตก สิงคโปร์บริหารประเทศด้วยข้าราชการในสัดส่วนเพียง 1.5 เปอร์เซ็นต์ของจำนวนประชากร ขณะที่ไทยมีสัดส่วนอยู่ที่ราว 2.7 เปอร์เซ็นต์เฉพาะตัวข้าราชการ และพุ่งขึ้นเป็น 4.6 เปอร์เซ็นต์เมื่อรวมแรงงานภาครัฐทุกประเภท สิ่งที่ทำให้สิงคโปร์แตกต่างออกไปอย่างสิ้นเชิงไม่ใช่เพียงตัวเลขที่น้อยกว่า หากแต่เป็นปรัชญาการบริหาร กล่าวคือใช้คนน้อยกว่า แต่จ่ายค่าตอบแทนที่แข่งขันกับภาคเอกชนได้ จึงสามารถดึงดูดบุคลากรที่มีขีดความสามารถสูงสุดเข้าสู่ระบบ 

                          เกาหลีใต้และไต้หวันเดินตามแนวทางเดียวกัน ส่วนมาเลเซียที่มีสัดส่วนข้าราชการสูงถึง 4.3-5.3 เปอร์เซ็นต์ กลับกำลังเผชิญวิกฤตการคลังด้านบุคลากรในลักษณะเดียวกับไทย และเริ่มปฏิรูปอย่างเร่งด่วนแล้ว

                           สิ่งที่มักถูกมองข้ามในการอภิปรายสาธารณะคือ การลดขนาดระบบราชการด้วยการ “ดึงคนเก่งเข้า แล้วปล่อยคนที่เหลือ” นั้นไม่ใช่คำตอบ และมีความเสี่ยงทางสังคมสูงมาก ข้าราชการในระบบปัจจุบันสามารถแบ่งได้เป็น 3 กลุ่มตามความเป็นจริง ได้แก่ กลุ่มที่มีศักยภาพสูงแต่ถูกระบบบั่นทอนแรงจูงใจ กลุ่มที่ทำงานได้ตามมาตรฐานหากมีระบบสนับสนุนที่เหมาะสม และกลุ่มที่ไม่เหมาะกับตำแหน่งอันเป็นผลจากกระบวนการสรรหาที่บกพร่อง ปัญหาสำคัญคือระบบราชการไทยไม่มีเครื่องมือประเมินผลงานที่น่าเชื่อถือเพียงพอที่จะแยกแยะสามกลุ่มนี้ออกจากกันได้อย่างยุติธรรม และในหลายกรณี “คนที่ดูด้อย” ในวันนี้ล้วนเป็นผลผลิตของระบบที่ไม่เคยให้โอกาสพัฒนา ไม่ใช่ความบกพร่องของตัวบุคคล

                           แนวทางการปฏิรูปที่มีประสิทธิภาพตามมาตรฐานสากลจึงต้องดำเนินการอย่างน้อย 4 มิติพร้อมกัน ได้แก่ หนึ่ง การยุบรวมกรมและหน่วยงานที่มีภารกิจซ้ำซ้อน แล้วโอนกำลังคนไปสู่งานที่ขาดแคลนจริง โดยเฉพาะในพื้นที่ห่างไกล สอง  การปฏิรูประบบบำนาญสำหรับผู้บรรจุใหม่จาก Defined Benefit มาเป็น Defined Contribution เพื่อหยุดยั้งภาระที่กำลังก่อตัว สาม การนำระบบ AI และดิจิทัลมาทดแทนงานธุรการซ้ำซาก เพื่อลดอัตรากำลังโดยธรรมชาติผ่านการไม่บรรจุทดแทนเมื่อเกษียณ และสี่ การ Reskill บุคลากรที่มีอยู่เดิมอย่างจริงจัง พร้อมเปิดโครงการเกษียณก่อนกำหนดโดยสมัครใจที่มีแรงจูงใจเพียงพอ ไม่ใช่การบังคับออกที่จะสร้างแรงต้านทางการเมืองจนปฏิรูปไม่สำเร็จ

                              รัฐบาลจะต้องยอมรับความจริงอย่างตรงไปตรงมาว่า ปัญหาระบบราชการไทยไม่ใช่เพียงเรื่อง “จำนวนคน” แต่เป็นวิกฤตเชิงโครงสร้างที่สะสมมานานหลายทศวรรษ การแถลงนโยบายเพียงคำพูดโดยไม่มีแผนปฏิบัติการที่ชัดเจน มีกรอบเวลา มีตัวชี้วัด และมีงบประมาณรองรับ จะไม่ต่างจากการปฏิรูปที่ล้มเหลวมาแล้วทุกครั้งในอดีต 

                            ทุกวันที่ผ่านไปโดยไม่มีการดำเนินการ ประเทศกำลังเดินเข้าใกล้จุดที่งบบำนาญแซงงบเงินเดือน หนี้สาธารณะเฉียดเพดาน และงบลงทุนพัฒนาชาติหดหายไปจากตาราง หากรัฐบาลประกาศว่านี่คือวาระแห่งชาติ ก็ต้องพิสูจน์ด้วยการลงมือทำ  ไม่ใช่ด้วยการแถลงข่าว

2569-06-15 “ชัยทัศน์”